Сложившаяся в России система госзакупок не устраивает, кажется, никого. Государство требует от госкомпаний большей прозрачности, считая, что теряет на закупках огромные деньги; госкорпорациям часто нужны особые условия, потому как излишняя открытость делает их работу прозрачной для зарубежных конкурентов. Бизнес не устраивают особые условия для отдельных участников и рост издержек из-за постоянных корректировок требований. Наконец, гражданские активисты недовольны тем, что прозрачность торгов никак не гарантирует приемлемого качества и разумных цен на закупаемые товары и услуги.

Государственные и муниципальные закупки в России довольно долго почти никак не регламентировались, так что в каком-то смысле это явление для нас — новое и экзотическое. Вплоть до 1997 года, до указа Ельцина о закупках продукции для государственных нужд, все регулировалось отдельными ведомственными и региональными актами. Денег было не очень много, поэтому и интерес со стороны общества и государства был минимален.

Но и ограничения были минимальными и, как следствие, существовало огромное видовое разнообразие форм, методов и способов закупок. Все экспериментировали как могли: свои электронные торговые площадки, свои системы раскрытия информации и обеспечения прозрачности. Тендерный комитет Москвы, например, выпускал свой специализированный бумажный журнал.

В 2005 году вышел первый закон N 94-ФЗ о размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд. Возникла уникальная ситуация: с одной стороны федеральная власть в этом законе тогда все отрегулировала, задала правила, причем четкие и понятные. Закон о закупках в первой редакции был краток. С другой стороны — затем возникло несколько новелл, которые, как ни странно, были слабо связаны с самим госзаказом, как с функцией государства, зато гораздо большее отношение имели к модели управления страной.

Россия по Конституции — федеративная республика, что дает довольно много полномочий губернаторам, мэрам, огранкам местного самоуправления, в том числе и полномочий распоряжаться деньгами. В классической «республиканской модели» в распоряжении у исполнительной власти есть довольно ограниченный набор инструментов влияния на них. Но во всем мире в руках исполнительной власти концентрируется максимум денег, что дает ей гораздо больше рычагов влияния, чем остальным ветвям власти. Поэтому в большинстве стран и создаются различные противовесы исполнительной власти, такие как Счетные палаты при парламентах, которые наблюдают за корректным исполнением бюджета.

Закон о госзакупках 2005 года внес в сложившуюся тогда систему несколько важных изменений.

Первое, что стало предвестником будущих больших изменений — единый портал государственных закупок. Мы сделали портал по закупкам всех федеральных органов власти и обязали субъекты федерации муниципалитеты создавать свои подобные порталы. Вначале все это еще не было так радикально, как сейчас и регионы имели ощутимую степень свободы. А в будущем все нынешние площадки, думаю, трансформируются в единый портал вообще для всего.

Возросла и унитаризация всех требований и всей работы в рамках единой информационной системы, что само по себе было неплохо. Поэтому техническое задание и задачи для системы стал ставить один единственный и централизованный орган исполнительной власти — Минэкономразвития.

Федеральная исполнительная власть в лице Минэкономразвития по сути получила максимум полномочий и по регулированию госзаказа. Федеральная власть и депутаты Госдумы, которые приняли закон N 94-ФЗ, решили, что они и только они могут устанавливать все возможные требования для всех, вплоть до муниципалитетов.

В объяснение этого решения публично, хотя и в кулуарах, было озвучено несколько аргументов, самый главный из которых звучал примерно так: «Мы и так через федеральный бюджет всех субсидируем, поэтому пусть они все живут по тем правилам, которые мы сочтем правильными».

Ну и конечно же все эти процессы происходили на фоне ежедневного потока разговоров о противодействие коррупции. Государство заметно богатело, бюджеты всех уровней росли и вместе с ним росла коррупция, так что новые правила как один из шагов в ответ на коррупционные возможности, выглядели более чем логичными.

Здесь стоит заострить внимание на одном очень важном акценте — общих правилах работы. Во всех странах государство задает правила и требования к прозрачности и к открытости информации при работе с государственными закупками. Но в разных странах эти требования понимаются по-разному: где-то должны публиковаться данные по контрактам, по закупкам, по всем транзакциям государства или по бюджетам всех уровней. Но практически везде, особенно в крупных федеративных странах, государство, говорит именно о принципе прозрачности информации! Оно не задает жесткую форму «прозрачности» на каждом этапе, а если и задает — то только форму раскрытия данных.

Этот подход можно сравнить с подходом к регулированию естественных монополий: государство не говорит — во всяком случае раньше не говорило — о том, как коммерческие компании должны оказывать услуги. Оно только устанавливает тарифы и требования к специального рода отчетности. А у нас это было неожиданно перевернуто.

В конечном итоге получилось, что государство в лице Министерство экономического развития фактически национализировало описываемые полномочия и муниципалитетов, и субъектов Федерации, а само Министерство экономического развития стало отчасти суперведомством и бенефициаром всей системы государственных закупок.

Вторым бенефициаром этой системы стала Антимонопольная служба — она получила полномочия по контролю и одновременно по принятию решений по всем спорным вопросам. Фактически же — она получила право принимать досудебные решения. Поначалу модель разрешения споров предполагала участие и Антимонопольной службы, и Арбитражного суда. Суд присутствует и в нынешней модели, но до суда доходят далеко не все спорные ситуации. Так что Антимонопольная служба одновременно контролирует, расследует и принимает решения в проблемных случаях, сконцентрировав у себя эти совершенно не свойственные ей полномочия.

Если до 2008 года единым органом контроля была Генеральная прокуратура и органы внутренних дел, то с внедрением единой системы госзакупок, все без исключения участники системы попали под один ключевой контрольный орган, которым стала Антимонопольная служба. И этот аспект ее деятельности в данном случае — важнейший.

И Министерство, и Антимонопольная служба — это федеральные органы исполнительной власти, напрямую подчиняющиеся правительству. Таким образом через контроль над системой госзакупок исполнительная власть получила контроль над федеральным парламентом, усилив влияние на его аппарат. Она получила рычаги влияния на все суды, на генеральную прокуратуру, на все субъекты Федерации, на все муниципальные образования — на все органы и ветви власти. И это, наверное, худшая из сторон сложившейся модели.

Что произошло в итоге? ФЗ-94, закон о закупках, стал быстро «пухнуть»: в него вносили по 12 и более поправок в год — от очень кратких до многостраничных. В конце концов закон был вынужденно переписан: вместо ФЗ-94 приняли новый ФЗ-44 и сейчас это опять один из самых часто переписываемых законов.

Как бы то ни было, в результате мы стали жить в совершенно иной конфигурации: федеральная исполнительная власть косвенно, через финансовый контроль, подобрала полномочия остальных ветвей власти и остальных уровней власти и получила контроль над всеми ними.

При этом, что важно, только себе федеральное правительство оставило полномочия по закупке из единого источника, то есть возможность выбирать конкретного поставщика без конкурса и стандартных (им же прописанных) конкурсных процедур. Такие исключения для закупок могут быть оформлены только решением правительства. И хотя в законе есть ограниченный перечень случаев, когда возможна закупка у единственного поставщика, но даже при этом такая закупка все равно должна быть согласована с Антимонопольной службой. Ведь все это делалось, разумеется, под эгидой развития конкуренции.

В российской аппаратной борьбе в последние годы, как правило, побеждала бюрократия. Конечно, люди совсем уж близкие к правительству и администрации всегда могли договориться о каких-то исключениях для себя, но в принципе бюрократия побеждала — так вышло и в этот раз с ФЗ-44, который регулирует всё подряд и всех подряд.

Даже если вы не испытываете ни любви, ни доверия к нашим крупнейшим госкорпорациям — Газпрому, Роснефти и другим, вы должны понимать, что, заставив их работать по ФЗ-44, вы объективно сделаете еще хуже. В том случае, если они начнут буквально исполнять все буквы закона — у них просто встанет производство: все усилия будут направлены не на дело, а на попытки соответствовать нормам законодательства.

В «Росатоме» в довольно резких выражениях отзываются о попытках федерального правительства заставить их работать в рамках ФЗ-44, а не ФЗ-223 (регламентирует закупки для госкорпораций и унитарных предприятий). Они говорят: «Слушайте, у нас международная конкуренция, а следуя 44-му закону и публично раскрывая подробную информацию обо всех своих контрактах в рамках международных контрактов, мы просто выдаём самую важную информацию конкурентам!» И они правы, потому что в мире компании, работающие на рынке атомной энергетики такую информацию никогда не раскрывают.

Но все-таки если судить по некоторым формальным критериям, у нас сегодня сложилась самая прозрачная система госзакупок в мире.

Например, у нас публикуются тексты контрактов, что можно было бы считать даже некоторой формой репрессий в отношении предприятий. Почему это стало возможно? Потому что у нас доля госсектора в ВВП в той или иной форме —77%.

Если бы такую долю в ВВП занимал бизнес, он бы просто не допустил бы такой прозрачности закупок, что он во многих странах и делал. И попытайся государство навязать ему раскрытие контрактов, бизнес ответил бы, что скорее откажется от небольшой доли госконтрактов, лишь бы не потерять преимущество перед конкурентами.

Похожие попытки регулировать госзакупки, чтобы добиться прозрачности, предпринимали, например, в США в 70-х годах, когда коммерческие компании обязали поставлять продукцию государственным органам не дороже чем трём последним коммерческим заказчикам (учитывалась цена за единицу продукции). Корпорации отреагировали очень быстро и просто: они отпочковали у себя специальных дочек-поставщиков для работы только с государством и и эти дочки банально заключали всего по несколько контрактов по нужной (для работы с государством) цене. Сами же «материнские» компании продолжали формировать цены для других рынков и потребителей так, как считали нужным и так, как работали до этого требования.

Бизнес крайне изобретателен, он найдет ответ на любую подобную государственную историю. И то, что придумывается десятком специалистов в профильных департаментах правительства и комитетах парламента моментально сталкивается с коллективным разумом сотен тысяч бизнесменов и их юристов, для которых это не просто игра, а вопрос выживания бизнеса. Другой вопрос, что даже когда бизнес выживает в таком противостоянии с законотворчеством — экономика в целом почти гарантированно несет потери.

У нас считается, что косвенным бенефициаром этого регулирования, открытой и прозрачной системы госзакупок является общество. Но цена этой открытости, издержки выполнения закона, стоимость закона по России — сейчас уже запредельная. Тот же уровень открытости, можно было бы обеспечить, не убивая экономику.

(Продолжение)

Автор —  директор АНО "Инфокультура" и директор "Бюро контрактной информации"

Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.