Проблема

Местные бюджеты малых населенных пунктов, за редким исключением, испытывали дефицит средств даже в относительно благополучные годы. Это обусловлено слабой налогооблагаемой базой и меньшим количеством предприятий и организаций, наполняющих местную казну – в первую очередь за счет НДФЛ. А на органы местного самоуправления, как и в крупных городах, здесь возложено более 30-ти полномочий, исполнение которых часто вообще не обеспечено средствами. В кризис все больше населенных пунктов остаются без поселениеобразующих предприятий, и наполнение бюджета сталкивается с новыми препятствиями. Результат – обветшавшая инфраструктура населенного пункта, нерешенные коммунально-бытовые задачи, снижение качества жизни в населенном пункте. Деградация «городской среды», падение привлекательности для приезжих и местных жителей заставляют людей «голосовать ногами» и уезжать в более благополучные места.

Пути противостоять этому явлению существуют. Одни предусматривают долгосрочные действия и длительное ожидание улучшений, другие при грамотном подходе способны принести первые результаты довольно быстро. Тем более, что подобные тяжелые времена для наших соотечественников – не новость, и опыт преодоления трудностей накоплен немалый. Один из полезных механизмов, помогающих преодолеть муниципальное безденежье — самообложение граждан.

Решение

Ст. 56 закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет понятие средств самообложения граждан так: «разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 проц. от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен».

«Гурёнский феномен»

В Гурёнском сельском поселении Белохолуницкого района Кировской области о самообложении знают не понаслышке. Весной 2016-го на сельском сходе глава поселения Александр Анатольевич Черезов, отчитываясь перед жителями поселения, сообщил о собираемости взносов на уровне, приблизившемся к отметке 100% и едва ли не превысившем ее. Вот что он рассказал об истории «гурёнского феномена».

Привлекать средства жителей поселения для решения местных задач, которые не позволял выполнить муниципальный бюджет, мы начали еще в «суровые 90-е», когда с деньгами было трудно на всех уровнях, и это существенно сказалось на состоянии местной инфраструктуры. 

В Гурёнках до 1994-го многие локальные задачи решал работавший здесь колхоз: он содержал водопровод, дороги, в том числе зимой, освещение улиц, тепловые системы. А потом распался на три объединения крестьянских хозяйств: все стали «частниками». Им нужно было становиться на ноги, решать во вновь образованных хозяйствах собственные задачи. Куда уж там «навешивать» на них еще и проблемы всего населенного пункта! И потом: в новых хозяйствах трудились от силы 80 человек, так справедливо ли было за их счет обеспечивать блага всем 400 жителям деревни?

И тогда на очередном сельском сходе люди решили: мол, давайте решать сообща насущные проблемы деревни, участвуя в этом своими деньгами. Иначе качество жизни вскоре существенно ухудшится. Организовали сбор добровольных пожертвований на нужды населенного пункта - между прочим, уже тогда собираемость таких платежей превышала 90 проц.! Видимо, у нас все эти процессы реорганизации колхозов и связанных с ними перемен начались раньше всех в районе. Это и вынудило раньше других «взяться за ум» и совершить рывок в сторону финансовой самостоятельности.

«В наследство» от колхоза нам досталась на законных основаниях некоторая техника для дорожных работ, сварочный аппарат, пожарная машина. Добавили к этому финансовое участие жителей деревни – получили возможность чистить дороги, а не пробираться по «собачьим тропкам» в сугробах, содержать уличное освещение. Вновь образовавшемуся СПК «Надежда» мы платили за работы на территории поселения – пусть по минимальным расценкам, но с пониманием: любой труд должен оплачиваться достойно.

Думаю, первыми в районе мы начали и ремонтировать водопровод – сначала «латали дыры», потом понемногу стали заменять ветхие участки труб – по 200-300 м в год, хозспособом, используя по максимуму собственные ресурсы, а не нанимая специалистов со стороны.

В 2006-м образовалось Гурёнское сельское поселение. Первый референдум о введении программы самообложения мы провели 13 марта 2011 года. Программу приняли, установив для взрослого постоянно проживающего в Гурёнках населения обязательный разовый платеж 600 рублей, которые следовало израсходовать на замену и капитальный ремонт водопроводных сетей. Так мы собрали сразу в 2011 году 85,8 тысяч рублей и в 2012-м – еще 40,2 тыс. руб.. Появилась возможность заменить целых 2 км водопроводной сети! Теперь у нас проблемы водоснабжения нет: из 5,5 км водопровода 2,5 км (включая частные сети) обновлены за средства самообложения, остальные 3 км находятся в удовлетворительном состоянии. Обновленная водопроводная система прослужат еще минимум лет 25!

К тому же от области бюджет поселения получил софинансирование из расчета 1 «областной» рубль, а позднее – и 1,5 руб. на 1 рубль, уплаченный населением. В нашем случае это 189 тыс. руб., тоже направленных на замену водопровода и решение других насущных вопросов. Они принесли пользу всем жителям.
                                                                            
Воодушевившись результатом, в 2014 мы решили за средства самообложения обновить уличное освещение. К этому моменту часть фонарей вышла из строя, по деревне оставалось много не оборудованных уличными светильниками участков.

Сумму взноса утвердили в размере 300 руб. с каждого взрослого жителя. За 2015 собрали 52 тыс. руб. – это 95% запланированных средств. В 2016-м поступили остальные 6,2 тыс. руб., а из областного бюджета – софинансирование в сумме 78 тыс. руб.

Результат – удвоение количества светильников на улицах деревни: теперь их 50 штук! Без увеличения затрат на электроснабжение: мы приобретали современную, энергосберегающую осветительную технику. 

В сентябре 2016 г. у нас состоялся третий референдум: «замахнулись» на капитальный ремонт плотинопереезда и очистку центрального пруда д. Гуренки. Сбор средств – 500 рублей с человека, всего порядка 100 тысяч с населения – начнется в 2017-м. Надеюсь, область не отменит поддержку такой «народной» активности и в 2018-м предоставит традиционное софинансирование, которое может составить 150 тысяч рублей. Получится, что мы привлечем в местный бюджет почти четверть миллиона…

Утверждение на региональном уровне порядка поощрения муниципалитетов, использующих самообложение для решения местных задач, повышает привлекательность и эффективность программы.

Например, в разные годы из бюджета Кировской области в местные бюджеты таких поселений перечислялось от 1 до 1,5 рублей на каждый рубль, поступивший от жителей. При других условиях муниципалитеты этих денег получить бы не смогли: соответствующих целевых программ для финансирования не было. Так что администрация поселения, вводя самообложение, не просто возлагает на себя миссию централизованно потратить средства жителей на утвержденные цели, а привлекает дополнительные деньги из вышестоящих бюджетов. Это выгодно отличает самообложение от простого обращения к спонсорским средствам, которые софинансирования из вышестоящего бюджета не получают. Да и, положа руку на сердце, спонсоров в населенных пунктах обычно меньше, чем нуждающихся в их услугах групп населения и организаторов мероприятий.

Технология процесса

– С инициативой о введении самообложения, начиная с 2011-го, на заседание сельской Думы выходил я сам как глава поселения, – рассказывает А.А. Черезов. Идея «что делать» возникала не на пустом месте, а в результате общения с людьми – на сельских сходах, на предприятиях, во время массовых культурных мероприятий, в которых участвует почти каждый житель деревни. Нужно же понимать заранее, что вопрос действительно актуален, и советоваться с людьми, слышать их! «Вызревшую» идею сельская Дума поддерживала, затем следовала установленная законом процедура подготовки и проведения референдума. И вновь информационная работа с населением, разъяснение: мол, сами видите, есть определенная проблема, давайте ее своими силами решим, а то бюджетных денег для этого придется ждать еще лет десять. Обычно такая формулировка находит у людей понимание!

Решение о принятии программы самообложения граждан принимается на местном референдуме. Чтобы он был признан состоявшимся, общее количество участников голосования должно составить не менее 50% от зарегистрированных избирателей + 1 голос. Из них не менее половины должны отдать голоса за введение самообложения. При низкой явке или отрицательном решении референдума повторно по данному вопросу можно его проводить не ранее, чем через 2 года, а организационные расходы окажутся потраченными впустую. Это равноценно финансовому бедствию для бюджета, и без того дефицитного. Так что перед проведением референдума нужно четко понимать, что цель поставлена правильно и найдет отклик у жителей населенного пункта.

Для экономии на организационных расходах нередко одним референдумом принимают программу самообложения, в действительности растянутую на 2-3 года, в течение которых взнос в установленной сумме может быть выплачен частями.

На что расходуем взносы?

За счет средств самообложения решаются задачи, не требующие многомиллионных вложений. Вполне можно избавиться от вызывающих досаду несовершенств местной среды: организовать вывоз ТБО, стабильную работу уличного освещения, обустройство дворов и придомовых территорий многоквартирных домов, обновление инженерных сетей общего пользования, а в некоторых случаях – и дорожные вопросы (если только это не капремонт нескольких километров асфальтового покрытия!).

Например, формулировка вопроса на референдуме о самообложении, проведенном в 2014 г. в г. Белая Холуница Кировской области, гласила: «Согласны ли вы на введение самообложения граждан на 2015 год в сумме 600 (шестьсот) рублей на каждого совершеннолетнего жителя Белохолуницкого городского поселения на организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организацию благоустройства и озеленения, обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта на территории Белохолуницкого городского поселения?»

Если направлений расходования средств несколько, то решения по распределению собранных средств самообложения на различные нужды принимаются либо депутатами городских или сельских Дум, либо ими же, но при участии представителей активной общественности.

Опыт самообложения в городских поселениях даже численностью 10-15 тысяч жителей показывают, что в разных частях города могут быть актуальными разные проблемы. В связи с этим существует практика «расщепления» собранной суммы средств самообложения: некоторая часть денег (например, 30%) расходуется на вопросы общегородского значения, остальная же, существенно большая – на решение местных проблем каждого микрорайона, группы кварталов, деревни, поселка, входящих в состав городского поселения. Делается это для повышения заинтересованности жителей в сборе средств самообложения и улучшении жизни на местах.

Расходование средств – процесс, открытый для гражданского контроля. Как правило, муниципалитет сам заинтересован в прозрачности реализации программы, регулярных отчетах по поступлению и расходованию этих средств. Информирование ведется через СМИ, официальные порталы или даже в электронной рассылке, в которую включают всех желающих из числа не только должностных лиц, но и активной общественности. На селе о движении таких средств отчитываются главы поселений на ежегодных сходах.

«Troubleshooting» метода
(поиск возможных «неисправностей» и их устранение)

1
Неудобство совершения платежей. Если уплата производится через банк, важно, чтобы в любом банковском отделении населенного пункта такие платежи принимали без комиссии и с корректной передачей данных о плательщике. В противном случае у финансистов муниципалитета появляется строка «не идентифицированные поступления через банк А…», а среди граждан нарастает недовольство: «мало того, что обязали платить, так еще попробуй это сделать». Невозможность совершения платежей через сеть Интернет – тоже «минус», к сожалению, иногда неустранимый. Решение этой проблемы полностью зависит от расторопности главы поселения и качества его взаимодействия с банковскими учреждениями.

Глава Гурёнского сельского поселения рассказал:
– Мы принимаем платежи через кассу администрации поселения, а затем вносим на ее расчетный счет. Возможна альтернатива: предоставление плательщику наших банковских реквизитов с оплатой через банковские отделения. Но для этого жителю придется как минимум выезжать в райцентр, ведь в деревне таких учреждений нет. К тому же без договора с банком плательщик еще и понесет расходы на комиссию. А принимая платежи в администрации, мы сразу же ведем учет: списки обязанных внести взносы самообложения всегда под рукой.

2
Неверная формулировка, искажающая истинные цели программы. Если житель не понимает смысла этой «затеи» или не ощущает, что за его деньги будет решаться городская проблема, беспокоящая именно его, он не поддержит программу и всеми силами будет избегать уплаты взноса. Чем больше территория поселения и ее неоднородность, тем больше могут различаться интересы жителей в разных частях населенного пункта. Шансов на успех заведомо больше у компактных сёл и деревень, где градация важности местных задач для большинства жителей совпадает, ибо все находятся в равных условиях.

– Высокая собираемость в Гурёнках обусловлена, думаю, в первую очередь тем, что с первых шагов реализации таких программ люди довольно быстро ощущали отдачу от вложенных личных денег: в виде улучшившегося водоснабжения, ухоженных светлых улиц, – делится опытом А.А. Черезов. – И денег они не жалели, потому что понимали: расходы несут для самих себя же, для своих дополнительных удобств в масштабах всей деревни.

3
Негативный опыт предыдущих этапов программы. Горожанин заплатил однажды и не почувствовал результата? Скорее всего, ждать от него новых платежей бесполезно, особенно в условиях нарастающего безденежья. Либо придется быть очень убедительными в информационной работе, что далеко не всегда реализуемо. Зато от разочаровавшегося может расходиться негативная «информационная волна», убеждающая в бесполезности самообложения.

– Были у нас и недовольные, и те, кто заявлял: «я не голосовал – значит, и платить не буду», – вспоминает глава Гурёнского поселения. – Руководство муниципального образования выходило на работодателей таких немногочисленных «упрямцев», проводило разъяснительную работу. Понимали мы: если соберем недостаточно средств с первого раза – поставим крест на всех перспективах программы! Ведь все заплатившие на новом этапе вправе потребовать: «сначала взыщите недоимку с должников, а потом уж обращайтесь к нам!» Потому пути для взыскания долгов находили. Теперь у нас так мало неплательщиков, что мы поименно на сельских сходах их называем, вынуждаем платить с помощью общественного порицания.

4
Проблем много – плательщиков мало

Ситуация, характерная для городских окраин с кварталами индивидуальной жилой застройки, куда «цивилизация» в виде своевременно обслуживаемых дорог, регулярного вывоза ТБО, уличного освещения, а нередко – водопровода и канализационных сетей зачастую не доходит. За что ни схватись – нужны серьезные денежные вложения. Набрать такие суммы за счет проживающих здесь плательщиков – даже с учетом 100%-ной собираемости и щедрого софинансирования из области! – невозможно. К тому же это не отдельная деревня, а группа городских кварталов, где люди вовсе не представляют такую же общность, как на селе. От участия в общественной жизни такие нередко устраняются, им трудно выбрать даже старшего по улице — не то что актив, взаимодействующий со всем микрорайоном. И реализация программы рискует остановиться на стадии выявления проблемы, на которую нужно израсходовать мизерные средства. Дисциплинированные и платежеспособные жители еще, возможно, внесут платеж «автоматом», получив квитанцию по почте. Но накопленные средства так и будут лежать на счетах без использования.
«Лекарство» от этой напасти – главе и администрации поселения больше работать с людьми, проводить личные встречи, разъяснительную работу на «депрессивном участке» и привлекать на него какие-либо блага помимо реализации программы самообложения – «авансом». Не всегда органам местного самоуправления это под силу и физически, и финансово. А ждать «самозарождения» лидеров в разрозненной среде «частников» при депрессивной атмосфере микрорайона – дело бесперспективное.

5
Нарастающее безденежье среди населения, обусловленное низким уровнем зарплат, «срезанием» социальных выплат и пособий на местном уровне и другими финансовыми трудностями населения (его маргинализация, отъезд на временные работы за пределы поселения и региона).

– К оплате самообложения малообеспеченными гражданами мы подошли мягко, – разъясняет А.А. Черезов. – Официальным распоряжением администрации разрешили им рассрочку на 2-3 года, к тому же всем советовали не платить сразу за год, а разбивать сумму помесячно – тогда для бюджета семьи это не будет слишком разорительно. И у нас не было такого, чтобы кто-то за кого-то заплатил взнос самообложения: единая сумма установлена для всех, значит, каждому свою обязанность и нести.

В число льготников попадет, как мы помним, не более 30% от общего количества плательщиков. Чем больше населенный пункт, тем меньше эффективности у механизмов принудительного взыскания средств. Судебные приставы столь мелкими суммами заниматься, скорее всего, не будут. Ресурсов у самого муниципалитета на взыскание долгов тоже с высокой долей вероятности не хватит, хотя определенная законодательная база для выстраивания отношений со злостными неплательщиками все же есть.

Например, на основании закона № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» неуплата взносов самообложения считается «воспрепятствованием законной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления» и в соответствии со ст. 2.2 этого закона предусматривает предупреждение или административный штраф на граждан от 200 до 500 рублей, что не освобождает от обязанности оплатить взнос самообложения.

Представителями активной общественности вносились предложения давать возможность малоимущим гражданам не вносить платежи, а отработать вместо этого некоторое количество часов на благо города, помогая решить задачи благоустройства. Но законом на сегодня такой вариант не регламентирован. Впрочем, в данном случае можно выработать локальные решения, не выходящие за рамки закона – например, заключение договора о выполнении должником определенных работ на сумму, равную размеру взноса самообложения.

Где доверие — там и эффективность

Показатели Белохолуницкого городского поселения — «соседа» Гурёнок — выглядят совсем по-другому. Здесь самообложение ввели с 2015 года второй раз после реализации первой программы в 2009-2011 гг. и срыва референдума в 2012-м. Перед новым референдумом главой городского поселения было проведено немало встреч в различных микрорайонах города, но все-таки не на каждой обособленной территории. Не везде были выбраны и представители микрорайонов, участвующие в принятии решений по расходованию собранных средств, а также контролирующие собираемость на «своей» территории.

Итог – к концу второго года текущей программы собираемость по всему поселению составляет 11%, максимальная собираемость по микрорайонам — чуть выше 33%. Она высока в кварталах многоквартирных домов, где действуют достаточно дружные советы домов.

Там, где люди действовали организованно, теперь увеличено количество уличных светильников, благоустроены детские и спортивные площадки, для которых закуплено новое оборудование, соответствующее стандартам безопасности. В рамках затрат на общегородские нужды установлен навес над открытой сценой в историческом центре города, что сделало более безопасным использование сцены в любую погоду. Здесь же установлена система видеонаблюдения, помогающая противодействовать вандализму в центральной части города. И этим использование средств самообложения не ограничилось.

Но недовольство горожан результатами предыдущих трех лет самообложения (2009-2011: ежегодный взнос составлял 200 рублей, как и сейчас) породило недоверие к самой идее, которое пока преодолеть не удалось. Тогда, в первый раз, при агитации нередко говорилось, что средства самообложения будут расходоваться прежде всего на вывоз мусора. Это устраивало частный сектор, в котором не работали управляющие компании и никто не мог в частном порядке организовать окупаемое регулярное движение мусоросборочной машины по кварталам частной жилой застройки. Но для жителей многоквартирных домов эту функцию выполняли управляющие компании, потому для этих людей самообложение ощущалось как «повторная плата за вывоз мусора», хотя за собранные средства были отремонтированы некоторые тротуары, установлены детские площадки и проедены иные работы по благоустройству городской территории. Далеко не в каждом микрорайоне это оказалось ощутимо, и пока последствия такой реализации программы окончательно не преодолены.

А сравнительный анализ ситуации в сельских поселениях показывает, что готовность к участию в самообложении граждан тем выше, чем «теплее» психологическая атмосфера в поселении и выше уровень доверия жителей к руководству муниципального образования.

Разумеется, введение самообложения – не повод отказываться от остальных механизмов привлечения ресурсов, которые работали бы на все муниципальное образование.

– У нас издавна сложились конструктивные отношения с местным предпринимательским сообществом, – признается Черезов из Гурёнок. – Местные деловые люди помогают нам, например, пиломатериалами или техникой, а мы их поддерживаем, если требуется юридическая помощь, выделение земельных участков, забота о безопасности их хозяйств. Так совместными усилиями и достигаем результатов, полезных для всех.

…И ведь, судя по настроению жителей Гурёнок, действительно достигают!

Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.