В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс начал осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.

Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов – Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.

И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон №Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа. Что в этом плохого?


1
В Совете при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека считают, что закон № 62-ФЗ фактически упраздняет двухуровневую систему управления, гарантированную Конституцией РФ. Органы местной власти окажутся неподотчетны местным жителям и будут полностью подчинены региональным властям.

2
В Совете по правам человека также опасаются, что власти городских округов, расположенные в бывших райцентрах, не поймут сельской специфики и не смогут эффективно управлять сельскими территориями. Это может оказаться фатальным для поселений, не имеющих достаточного уровня урбанизации. То же самое касается и различных специфических неформальных вопросов, в которые могли вникать местные чиновники, сами проживающие в поселении, – но которые непонятны руководству городского округа.

3
Сельские старосты, на которых предлагается возложить самые мелкие обязанности упраздненных муниципалитетов, по факту могут оказаться не в состоянии решать даже самые незначительные вопросы.

4
Упразднение муниципалитетов на местах не обязательно приведет к снижению числа чиновников – ведь одновременно придется создавать в поселениях подразделения органов власти городского округа. Фактически все может обернуться просто сменой вывески.

5
Возникают вопросы касательно осуществления в городских округах таких программ, как «Земский доктор» и «Молодой специалист на селе». Не окажутся ли они отмененными, перепишут ли их под новую структуру управления?

6
Утратят статус самостоятельных поселений небольшие города с многовековой историей и статусом города воинской славы. В частности, это касается города Верея Наро-Фоминского района Московской области. Фактически вхождение в состав городского округа означает конец самостоятельного исторического пути таких поселений.

7
Понизится уровень доступности государственных и даже негосударственных услуг – на окраинах городских округов начнут закрываться отделения полиции, почты, Сбербанка, фельдшерско-акушерские пункты. Это приведет к снижению уровня жизни населения, к его алкоголизации и к миграции поближе к центру округа.

8
Жители «богатых» поселений, конечно, не обрадуются, когда за их счет начнут субсидировать «бедных» соседей. Людям хочется сохранить уровень жизни выше среднего по району, а не радоваться за соседей, которые перестанут довольствоваться уровнем ниже среднего.

История вопроса

Местное самоуправление начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.

В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в населенных пунктах с численностью населения менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.

Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.

Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов – к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.

А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.

В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. – то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.

Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению директора екатеринбургского Института муниципального управления, профессора Игоря Выдрина, новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег.

Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий – в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.

В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.

Чтобы взглянуть на вопрос и с другой стороны, вы можете ознакомиться с аргументами за новую муниципальную реформу.

Если вам понравилась статья - порекомендуйте ее своим друзьям, знакомым или коллегам, имеющим отношение к муниципальной или государственной службе. Нам кажется, что им это будет и полезно, и приятно.
При перепечатке материалов обязательна ссылка на первоисточник.